Hacia la consolidación de una Estado Neoliberal

Reforma previsional: neoliberalismo y Estado subsidiario
escrito por Paul Walder



La reforma previsional, presentada como la piedra angular de la red de protección social que impulsa el gobierno de Michelle Bachelet, es también uno de los proyectos de mayor profundidad social inducido por un gobierno de la Concertación.

No es anodina una iniciativa que de la noche a la mañana (a decir verdad, de aquí a dos años) permitirá que las personas mayores de 65 años que no consiguieron durante su vida reunir fondos para una jubilación gocen de una pensión de 75 mil pesos, lo que se duplicaría en el caso de una pareja.
La nueva pensión debiera comenzar a regir a partir de julio del 2008, para alcanzar el valor completo al año siguiente. Esta demora ha sido, en principio, el único rechazo hallado por algunos parlamentarios –por cierto, la oposición de derecha-, por lo que el proyecto es altamente probable que no halle mayores obstáculos en su proceso legislativo. Tal como ha dicho el gobierno, será el gran proyecto de ley del año entrante.
El Sistema de Pensiones Solidarias, que es la cara no sólo más atractiva, sino la más valiosa del proyecto, es una red protectora, una especie de renta mínima universal, para las personas que han quedado fuera del sistema de pensiones, como son las dueñas de casa, muchos de los trabajadores independientes o las temporeras.

Pero la reforma también ayudará a los que han cotizado de manera insuficiente. En estos casos, el Estado otorgará un subsidio proporcional a todos aquellos jubilados con pensiones menores a los 200 mil pesos, aspecto de la reforma que debiera estar operativo hacia el 2012. Una iniciativa de esta naturaleza no ha tenido referente alguno en nuestra historia reciente, por lo cual prácticamente ningún grupo social ni gremial ni político se ha opuesto a esta cara del proyecto.

El Estado, tal vez a la manera de un Estado neoliberal subsidiario (que ha de atender por distintas razones a los excluidos del mercado), tal vez como un Estado activo que recupera atribuciones propias del wellfare state (como desea creer y desea verse la Concertación), ha ido en rescate de sus ciudadanos más debilitados, en este caso los más ancianos y empobrecidos. Una acción que sin embargo es paralela, acaso tangencial, al sistema previsional. La reforma previsional, y aun cuando parezca una paradoja, no ha tocado el sistema de fondos de pensiones administrados por el sector privado. El subsidio es grande, y por su volumen tiene ribetes similares a las políticas de un Estado benefactor. Posiblemente lo parezca, pero su inspiración no puede estar más lejos de aquello.


La vocación de la reforma es la cristalización del modelo de libre mercado y del estado subsidiario. Si en este caso son muchos, tal vez demasiados los que han quedado fuera del mercado, la obligación, a cargo del Fisco, de los ingresos del cobre, de los impuestos que pagan todos, incluso los más pobres como es el alto IVA, se traspasará al futuro y pesará sobre los otros cientos de miles de problemas sociales que arrastra nuestro pequeño país.

La "crema" del negocio El proyecto de reforma, que es una importante transformación en las políticas públicas orientadas a los extremos sociales, es sin duda un subsidio a los más pobres, pero también es necesario constatar que es la validación del sistema de capitalización individual, al que ha dejado intacto. Al no tocarlo, al tomar el Estado la carga social del sistema, de los márgenes del mercado – de los cuales ha liberado a este negocio- lo que también hace es consolidar el sistema de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) como sistema único de previsión y como puntal financiero de la economía chilena.

El Estado, el gobierno en este caso, asume los costos y premia a las administradoras con lo que los analistas denominan la "crema" del negocio. Bajo la lógica del mercado, lo que hace no es sólo subsidiar a los más pobres, sino también subsidiar a las administradoras. Neoliberalismo en su versión más vulgar, o "capitalismo entre compadres", como alguna vez le llamó Stiglitz.

La reforma a la previsión se adapta de manera estricta a las bases libremercadistas diseñadas durante la dictadura. El sistema elaborado hacia los inicios de 1980 por sus creadores, José Piñera y Miguel Kast, el que ha demostrado su absoluto fracaso en cuanto sistema previsional, queda hoy reforzado por el Estado al certificarlo como el único administrador de los ahorros de los trabajadores. Del mismo modo como la salud y la educación han pasado a ser áreas clave para la inversión y el comercio- en ambos casos también con el subsidio del Estado en aquellos márgenes del mercado no rentables-, la administración privada de la previsión (y pese a haber demostrado su completa ineficiencia, es necesario repetirlo) continúa, ahora liberada de su más pesado lastre, como un gran negocio para el gran capital y como la brújula de la economía chilena.
A fin de cuentas, son las administradoras en acuerdo con los gobiernos las que deciden dónde, cómo y en qué condiciones invertir. En suma, el poder que les ha otorgado el capital de los trabajadores, le da poder sobre las decisiones y, claro está, sobre los propios trabajadores. El sistema previsional chileno, como muchos observadores han constatado, fue diseñado no para generar buenas jubilaciones a los trabajadores, sino para entregarle poder al sector privado sobre la conducción económica.

Reformar sin cambiarHabrá subsidio a los más pobres, pero ello no significa que el sistema previsional cambiará. El resto de la población trabajadora, aquella que obtendrá pensiones superiores a los 200 mil pesos (¿serán los afortunados?), no recibirá ningún apoyo del Estado y tampoco tiene certeza de ver mejoradas sus rentas en el futuro.
Para este gran volumen de futuros jubilados, calculado en dos tercios del total, si bien el horizonte no es la indigencia extrema, sí será una certera pobreza.
El gobierno ha legitimado el legado de la dictadura, señala Raúl de la Puente, presidente de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), "el sistema, en su conjunto, independientemente de la entrega del subsidio estatal, se ha legitimado, se ha reforzado. Se legitima un sistema injusto, que no da pensiones decentes a los trabajadores en su vejez. Es un pésimo negocio para los dueños del capital, que somos los trabajadores, y un gran negocio para sus administradores".
"El legado de Pinochet –agrega De la Puente- está en el sistema previsional y en esta reforma. Se pretende una reforma pero se mantiene la estructura, basada en una capitalización individual administrada por privados en la cual pasa al mercado un derecho para que sea un negocio. No dista de la educación, que basa en el mercado el derecho a una educación de calidad, la salud, con la creación de las isapres, las que se han tenido que corregir con el Plan Auge. Todo ese legado no ha sido cambiado. Veremos qué pasa en la educación, y ya hemos visto qué ha pasado en la previsión. Se ha perfeccionado el sistema, ya sea para abaratar costos, para mejorar competencia, para ampliar las inversiones".
Así también lo ha observado recientemente el ensayista Jorge Vergara Estévez, quien relaciona la privatización de todos estos servicios con la mala distribución de los ingresos. En un artículo titulado Una dictadura exitosa, Vergara señala que las "modernizaciones" de los ochenta (educación privada, AFPs, Isapres, legislación laboral, etc.) "se mantienen casi sin variación, pese a todas las fundadas críticas que se han hecho. La concentración en la distribución del ingreso ha aumentado los últimos años, y sigue siendo una de las peores del mundo.
Las políticas sociales son básicamente asistenciales, de acuerdo al modelo neoliberal del Estado subsidiario. La educación pública primaria y secundaria, y la subvencionada son de muy bajo nivel. Los servicios públicos de salud presentan numerosas falencias por la falta de recursos. Y, por más que insistan las elites de poder, es una ilusión o un engaño presentar como superación de la pobreza lo que no es más que su disminución".

Desde Cenda, (Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo), entidad que ha realizado sólidas evaluaciones y proyecciones sobre el sistema previsional privado, se advierte que la reforma tiene dos áreas. Una es la pensión universal, la que, pese a no constituir el monto que este organismo había propuesto, la evalúa como un gran avance social. La otra cara de la reforma es la mantención de la capitalización individual. Las administradoras no han sido tocadas –salvo algunos detalles- en el proyecto, lo que tendrá graves consecuencias futuras.
Tal como otros varios sectores políticos y sociales han consignado, Cenda tampoco comprende los motivos que ha tenido Hacienda para postergar por varios años la plena puesta en marcha de esta medida, la que perfectamente podría entrar en vigencia a partir del 2007 ya que existen hoy recursos más que suficientes.
Pero la mayor falencia de esta reforma está en la otra cara de la moneda. El economista investigador de Cenda Manuel Riesco afirma que no se ha tocado el sistema de capitalización individual, el que se mantiene como el único mecanismo de pensiones para los sectores medios.
A diferencia de los sectores de menores recursos, la clase media, dice Riesco, continúa igual que hasta ahora, con pensiones inciertas y de montos muy por debajo a los que todavía entrega el sistema de reparto, en tanto las mujeres siguen como las mayores perjudicadas.

Cenda hace un cálculo. Según lo demuestra la estimación de una AFP, "una mujer que ha cotizado sin pausa a partir de 1981, por la remuneración tope imponible de 60 UF, puede aspirar al cumplir 60 años a una pensión de $460.000 al mes. De haber permanecido en el sistema antiguo, dicha mujer habría jubilado con la pensión pública tope, que actualmente es de $880.000 mensuales. Por lo tanto, el daño previsional inferido por el cambio al sistema de AFP es considerable. Si este es el caso de una persona que ha cotizado sin pausas y por el tope - menos del uno por ciento de los afiliados se encuentra en esta situación -, es fácil imaginar cuál es el daño de quienes han cotizado por montos inferiores y con algunas lagunas".

Costos para el Estado; ganancias para los privadosLa Anef a través de Raúl de la Puente también observa la reforma en sus dos caras. "Es muy importante que más de un millón de personas vaya a tener una pensión básica universal. Eso lo valoramos. No era lo que nosotros esperábamos, porque propusimos que la pensión básica universal sea equivalente a un ingreso mínimo, pero valoramos que aquella persona que hoy es dueña de casa, temporera o temporero, tenga una pensión universal. Eso significa que se ataca al sector de mayor pobreza en nuestro país. Pero también decimos que eso no lo ha hecho el sistema de AFPs, los empresarios, sino que esto ha sido inducido, entregado, por el Estado, con el impuesto de todos los chilenos.
Una vez más los empresarios van a obtener utilidades y no van a pagar costos. Nuevamente es el Estado el que debe acudir para poder suplir estas brechas y estas carencias que presenta el sistema". "También hemos dicho –agrega- que este sistema de capitalización individual administrado por privados es un buen negocio, pero bueno para los que administran las AFPs. Porque no le garantiza a ningún trabajador una jubilación similar a la renta que percibe.
Si uno observa detenidamente, en ninguna parte el sistema le garantiza al trabajador, por mucho que cotice regularmente, una jubilación ni siquiera cercana a la renta percibida. Ni un 70 por ciento. Según la comisión que presidió Mario Marcel, los estudios señalan que los trabajadores jubilan con un 45 por ciento a la renta percibida. Lo pierden durante la etapa más vulnerable de la vida".
La situación es aún peor para los empleados públicos. Ese porcentaje de pérdida, que se denomina tasa de reemplazo (porcentaje entre pensión versus remuneración), se reduciría a un 33 por ciento. "El empleado fiscal pierde un 67 por ciento", dice De la Puente. "Por eso que nosotros rechazamos el sistema de capitalización individual administrada por privados, que es la base del sistema económico chileno.

Los fondos de los trabajadores forman parte de un alto porcentaje de inversión que los empresarios usan para sus empresas o para invertir en el extranjero, con los cuales obtienen grandes ganancias. Las AFPs controlan hoy en día el 70 por ciento del PIB, pero los trabajadores tienen tasas de reemplazo de un 45 por ciento en el sector privado y de un 33 por ciento en el público".

Sin voz ni voto"La presidenta se comprometió con la ANEF el 7 de enero del 2006 en cuanto habría una profunda reforma previsional –comenta De la Puente- en la que seríamos un actor protagónico. Pensamos que con esa declaración dentro de la comisión Marcel iban a haber sectores que tendrían representación. Sin embargo, de los 15 miembros de la comisión, once eran economistas, dos abogados y dos sociólogos. Creímos que formaríamos parte de aquella comisión, como también creímos que estarían presentes sectores con otros pensamientos, que creen que la previsión no sólo es un negocio para el sector privado, sino también un sistema de reparto administrado por el Estado. No fuimos parte de la comisión a pesar que la presidenta se había comprometido con nosotros. Fuimos sí recibidos por la comisión Marcel, a la que llevamos una propuesta que consistía en un pilar solidario, pero también que el sistema fuera mixto. Que existiera un pilar basado en un componente individual pero también un sistema solidario de reparto como existe en todos los países del mundo. No fuimos escuchados en nada".El proyecto considera algunas modificaciones al actual sistema de capitalización individual. Entre éstas, es posible observar una serie de medidas para ayudar a las mujeres trabajadoras en su cotización (bonos por cada hijo), una mayor cobertura para los trabajadores jóvenes (subsidio a las cotizaciones de los trabajadores jóvenes de bajos ingresos) y mayor cobertura para trabajadores independientes (medidas que, en principio, incentivarán la cotización de los no contratados). Otros cambios anunciados apuntan a incentivar la competencia del sistema con el ingreso de nuevos actores, como los bancos, lo que, en teoría, reduciría las comisiones y otros cobros. Otras medidas incorporadas en el proyecto son abrir aún más las posibilidades de inversión de los fondos, tanto en Chile como en el exterior y, cómo no, fomentar el ahorro previsional voluntario.

El catálogo de modificaciones no sorprende a nuestros observadores. No es la primera vez que este tipo de modificaciones se ha incorporado al sistema, las que no han generado cambios sensibles en las pensiones. Así es: estudios anteriores de Cenda, que tienen hoy su vigencia, han concluido que un 20,3 por ciento de los afiliados cotizan menos del diez por ciento de las veces, y sólo un 11,4 cotiza el 100 por ciento de las veces. Los promedios de densidad de cotización son de 41,4 por ciento para los afiliados en general, lo que sube a 43,8 en el caso de los hombres y baja al 38,2 en las mujeres. Aplicados estos porcentajes sobre los doce meses del año, resulta que el promedio de los afiliados cotiza 4,96 meses por año, lo que sube a 5,25 en el caso de los hombres y baja a 4,54 meses en el caso de las mujeres. La errática participación en las cotizaciones conduce a unas magras cuentas individuales.

La estadística de saldos en la cuenta de capitalización individual indica que en promedio los fondos acumulados son de 3.353.000 pesos para los afiliados en general, de 4.183.000 para los afiliados de sexo masculino y de 2.246.000 para las afiliadas de sexo femenino. Es más, existe un 2,43 por ciento de afiliados con saldo cero en su cuenta (hoy serían sujeto de subsidio) lo que equivale a 163.013 personas, y en el otro extremo hay 279 afiliados que tienen un saldo superior a 100 millones de pesos y 1.207 en el tramo que sigue hacia abajo, que va de 80 a 100 millones de pesos.La reforma no hace sino reconocer este enorme déficit. "El establecimiento de la pensión básica, y la estimación de sus beneficiarios en más de un millón de personas, significa que el Estado reconoce que el sistema de AFP no es capaz de otorgar pensiones mínimas a la abrumadora mayoría de los adultos mayores, los cuales son en la actualidad un poco más de un millón y medio de personas", señala Riesco.La privatización del sistema previsional, ha significado que a partir de 1981, el Estado ha debido asumir, con sus propios recursos, el pago de todas las pensiones, incluyendo aquellas pocas pagadas por las AFP, las que se han financiado íntegramente con subsidios públicos. La reforma asume que esta situación se prolongará en buena medida, indefinidamente en el tiempo.Los chilenos deben recordar cual ha sido el balance de la privatización del sistema previsional, dice Riesco, apoyado en un reciente documento de Cenda. "Entre 1990 y 2005, se les han descontado 23 billones de pesos (millones de millones de pesos del 2005) a sus salarios con este objeto. Ello equivale a un 40 por ciento del PIB del 2005. En el mismo lapso, las AFP pagaron algunas pensiones y otros beneficios, por un monto total de 4.4 billones de pesos, sin embargo, los financiaron íntegramente con subsidios fiscales, principalmente bonos de reconocimiento, los que sumaron esa misma cantidad. Una quinta parte de los 23 billones cotizados, es decir, más de 5 billones de pesos, fueron a parar a los bolsillos de las AFP y sus compañías de seguros relacionadas, en forma de comisiones. El resto, más los intereses ganados en el período, conforman los fondos de pensiones. Sin embargo ¿dónde se encuentran hoy día estos fondos? Más de la mitad de los mismos, están en manos de doce grandes conglomerados privados - entre ellos los dueños de las propias AFP -, que operan en el país, y de 8 fondos de inversión en el extranjero. Los han recibido en préstamo, o como capital accionario, y no existe garantía alguna que los restituyan, como no sea su solvencia, la cual, como se sabe, es siempre relativa"."Estos conglomerados, y las propias AFP, han sido los reales beneficiarios del ahorro forzoso de los chilenos", concluye el economista.